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如何加强社会征信体系建设,构筑诚实守信的经济社会环境?

2017年08月11日  浏览次数:3053次  字体【  】  【关闭】
加强社会征信体系建设,构筑诚实守信的经济社会环境,对于深入学习贯彻习近平总书记“四个全面”战略布局构想,弘扬社会主义核心价值观,维护社会公平正义,加强精神文明建设,推进社会治理创新,提高国家治理能力,解决信息不对称和逆向选择矛盾,防范和化解金融风险,扩大信用交易,促进经济金融发展,具有十分重要的意义。   为此,今年民建中央成立了社会征信体系建设专题调研组,围绕如何“加强社会征信体系建设 构筑诚实守信的经济社会环境”这一主题,就改革开放以来我国社会征信体系建设情况,存在的主要问题,未来发展方向,分赴深圳、天津、北京、内蒙进行了深入调研。调研中,课题组成员围绕社会信用信息的管理、信用信息数据采集、信用信息数据分析评价标准、信用信息使用、信用信息法律法规完善等关键问题,与调研地政府部门、金融机构以及   相关征信中介机构进行了座谈和交流,在此基础上形成了这份调研报告。现将调研中形成的一些基本看法和基本结论汇报如下:   一、我国社会征信体系建设的重要性(意义)   征信,是征集信用信息的简称,征信一词的具体含义是指对法人或自然人的信用信息进行采集、加工、储存,形成信用信息数据库,为其客户了解相关法人和自然人信用提供服务的活动。根据实践,征信主要包括两大系统:一是以公司、企业为主体的法人组织的信用征集,二是与自然人个人经济和社会活动相关的信用征集。   社会征信体系,是社会征集各类主体(包括政府组织、企业法人、自然人、社会组织等)信用信息体系的简称。社会征信体系,是社会信用体系的重要组成部分和关键环节。社会征信体系,具体应包括:社会信用信息的管理机构、信用信息的采集、信用信息的评价、信用信息的使用、守信的奖励和失信的惩戒。一般来讲,征信体系被定义为包括征信法律、机构、市场、业务、标准、管理和科研等方面的总和。它通过记录和传播企业及自然人个人的信用信息,降低获取信息的成本,改变信用交易双方信息不对称的状况,从而提高失信者付出的代价,缩小其欺诈行为的活动空间。   征信无论对于国家宏观信用管理体系的建设,还是对于企业微观信用管理来说,都具有非常重要的意义。可以这样说,没有完善的征信服务,企业间的信用交易行为就无法顺利进行,也不可能建立一个正常的市场经济秩序。因为在经贸活动中,地域差异和信息不对称将导致合作双方互相不了解情况,给交易双方带来许多麻烦,也给一些欺诈行为提供可乘之机,使得社会交易成本上升。   具体来说,征信的作用主要体现为以下几方面:一是能够增强企业间信用信息的透明度,降低交易成本;二是有利于建立企业信用的记录、监督和约束机制;三是有助于为企业的交易和信用管理决策提供有价值的信息和评估支持;四是为金融机构与企业间的合作提供资信方面的支持;五是为整个国家社会信用体系的建立和完善奠定良好的基础。   市场经济是信用经济。社会信用体系是市场经济体制中的重要制度安排。建设社会信用体系,是完善我国社会主义市场经济体制的客观需要,是整顿和规范市场经济秩序的治本之策。   加强信用信息的管理,首先建立各类信用信息的征集体系,征信体系建设是基础、是出发点。人无信不立,业无信不兴,国无信不强。目的是构筑诚实守信的经济社会环境,使人人诚信,让失信者寸步难行,让守信者一路畅通。   诚信,是市场经济发展的基石,是实现伟大民族复兴的重要保障。我国迫切需要建立一个较为完善的社会征信体系,对每一家企业进行全方位的信用监督,让诚信经营、守法经营的企业从纷乱的市场环境中脱颖而出,让诚信企业因为诚信而获得更多效益,让失信企业因为失信而失去发展空间。通过建立一个完善的征信体系,让每个企业重视自身信用,不再生产假冒伪劣产品,不再污染环境,不再偷逃税款,使市场经济环境得到改善,进入一个良性循环。做好社会征信体系建设,对于进一步深化改革、完善社会主义市场经济具有非常重要的意义。   二、我国信用体系建设回顾   党中央、国务院高度重视社会信用体系建设。有关地区、部门和单位探索推进,社会信用体系建设取得积极进展。国务院建立社会信用体系建设部际联席会议制度统筹推进信用体系建设,公布实施《征信业管理条例》,一批信用体系建设的规章和标准相继出台。全国集中统一的金融信用信息基础数据库建成,小微企业和农村信用体系建设积极推进;各部门推动信用信息公开,开展行业信用评价,实施信用分类监管;各行业积极开展诚信宣传教育和诚信自律活动;各地区探索建立综合性信用信息共享平台,促进本地区各部门、各单位的信用信息整合应用;社会对信用服务产品的需求日益上升,信用服务市场规模不断扩大。社会信用体系建设的深入推进,我国征信(征集信用信息的简称)业迅速发展,征信体系建设取得了初步成果。   (一)征信法规制度建设取得重要进展   在多年探索和实践的基础上,2012年12月26日,我国《征信业管理条例》经国务院常务会议讨论通过,并于2013年3月15日正式实施。《征信业管理条例》确立了征信业务所应当遵行的制度规则,标志着我国征信业从此步入了有法可依的轨道。《征信业管理条例》实施后,各项配套制度也在不断完善中。2013年12月20日,我国《征信机构管理办法》颁布实施,进一步细化了《征信业管理条例》涉及征信机构管理的条款,规范了征信机构的设立、变更和终止程序,对于促进征信机构规范运行,保护信息主体合法权益具有重要意义。   (二)征信管理逐步规范和加强   2003年国务院赋予中国人民银行“管理信贷征信业务,推动建立社会信用体系”职责,批准成立征信管理局。2008年,国务院将中国人民银行征信管理职责调整扩大为“管理征信业”,并牵头社会信用体系建设部际联席会议,2011年牵头单位中增加了国家发展改革委员会。 2013年3月,《征信业管理条例》进一步明确规定中国人民银行为“国务院征信业监督管理部门”,“中国人民银行及其派出机构依法对征信业机构进行监督管理”,“县级以上地方人民政府和国务院有关部门依法推动本地区、本行业的社会信用体系建设,培育征信市场,推动征信业发展”。在此之前的2007年3月,中国人民银行征信管理局已与原下属的征信中心正式脱钩分设,从根本理顺了征信监督管理与征信系统建设和征信服务相互之间的工作职责和工作机制。   (三)全国联网的“金融信用信息基础数据库”建成并逐渐完善   2004年,在信贷咨询登记系统的基础上,人民银行启动了全国统一的企业信用信息基础数据的升级改造,基本上为国内每一个有信用活动的企业建立了信用档案。新系统采取全国集中式数据庫结构,信用信息由各商业银行顶级机构向人民银行一点接入,数据采集项由原来的300多个扩展到800多个。2006年,这个数据庫連同原先的个人征信系统一起完成初步建设,并在全国联网运行。截至2012年年底,金融信用信息基础数据庫已为8.2亿自然人和1859.6万户企业建立了信用档案。收录的信息数量居世界各征信机构之首,是迄今为至世界上规模最大的征信系统,平均每天企业和个人查询数量达140万次。为促进信息跨部门、跨行业共享和应用,人民银行通过发布征信信息开发建设的基本标准规范,制定和发布《征信数据元 数据元设计与管理》等多项金融行业标准,切实加强了征信标准化的建设。   (四)征信市场初步形成   2003年,上海、北京、广东、深圳等地率先启动了区域社会征信业发展试点,一批地方性征信机构设立并得到迅速发展。经过多年努力,目前我国已初步形成了以市场为导向,各类征信机构互为补充,信用信息基础服务与增殖服务相辅相成的多层次、全方位的征信市场。其突出特点是:征信机构多元化,竞争力不断增强;征信产品日益丰富,服务应用范围不断拓展;市场需求得到初步引导,市场创新不断加快,服务质量和水平有较大提高。据不完全统计,截至2012年底,我国共有各类征信机构150多家,征信行业收入20多亿元。其中:由政府或其所属部门设立的征信机构,数量为20家左右,主要是接收政务信息或采集其它信用信息,并向政府部门、企业和社会公众提供信用信息服务。由市场形成的社会征信机构,数量为50家左右,其业务范围为信用登记、信用调查等,这类征信机构的规模一般相对较小,主要以企业征信业务为主。第三类是信用评级机构。目前纳入人民银行统计的信用评级机构大致有70多家。   三、国外征信体系发展经验借鉴   西方发达国家的征信体系经过一百多年的发展,形成了良好的征信数据环境、完善的信用法律体系、健全的信用管理机构和业绩优良的大型征信公司。据统计,世界上有超过110个国家建有某种类型的征信系统。征信的实质是为社会提供信用信息共享服务,以此抑制失信行为,促进信用经济发展。   世界各国征信体系的制度安排有着不同的形式,主要包括公共征信系统和私营征信公司。征信机构的运作模式主要有多种形式,常见的是由公共部门或私营部门主导建立。前者采取由政府为主导,强制商业银行提供信贷信息(如法国)或成员银行与国外私营征信局合作建立(如印度)的形式;私营部门建立的模式主要以英美为代表。   (一)公共征信系统模式   世界银行于1999年7月至2001年5月对各国征信系统的调查表明,有60多个国家建立了公共征信系统。公共征信系统起源于欧洲。德国于1934年建立了第一家公共征信公司。自20世纪70年代以来越来越多的国家建立了公共征信系统,90年代,公共征信系统快速发展。该征信系统运转时间较长、发展较为成熟的国家主要集中在欧洲。原欧盟的15个国家中有7个国家(奥地利、比利时、法国、德国、意大利、西班牙和葡萄牙)建立了公共征信系统。欧洲的公共征信系统共同的特点包括强制参与、保密、隐私保护、报告贷款信息有最低贷款规模要求以及计算机密集型技术。   法国是典型的公共征信系统模式,不存在私营征信机构,征信服务由国家控制。法国的征信服务开始于1929年银行坏账普遍爆发的大危机期间。1946年,法兰西国家银行(法国的中央银行)成立了信用服务调查中心,该中心建立了信贷登记系统,该系统分为企业信贷登记系统(FIBEN)和个人信贷登记系统(FICP)。所有信贷机构和金融机构必须每月报告关于分期付款、贷款、租赁、信贷额度和透支的逾期记录情况。法国公营征信机构设立的主要目的是协助金融监管部门进行监管,中央银行根据征信机构提供的数据衡量货币政策的执行情况,对各金融机构的信贷资产质量、信用风险进行监控。   意大利1962年建立了中央信贷登记系统,该系统提供的服务有两种:定期服务和非定期服务。定期服务主要提供三类报告:一是每月提供该机构所有借款人的信用报告,以及信贷市场结构分析报告;二是每个季度提供借款人违约率报告,以及现金贷款违约率报告;三是每年公布借款人死亡情况报表。这些定期报告都是免费提供的。但更多的非定期服务,即根据授信机构要求提供潜在客户的信用报告查询(2006年开始提供实时查询)和未报告的借款人名单,这些非定期报告的服务是收费的。   (二)私营征信机构模式   私营征信机构模式主要存在于美国、英国等经济发达的国家,其从事征信业务的企业均由民间投资组成,政府不作投资,政府也不对征信服务行业实施任何准营许可,而完全交由市场机制决定。信用征信机构以利益导向为核心,其生死存亡完全取决于市场竞争,依靠行业的自我管理形成具体的运作细则,政府仅负责提供立法支持和监管信用管理体系的正常规范运转。   美国征信业就是典型的私营模式,有着170多年的悠久历史,征信机构由企业征信机构和消费者征信机构构成,这些征信机构由民营资本投资和运营。占据美国企业征信市场90%的份额,世界上最大的商业信用信息提供商的邓白氏公司(Dun & Bradstreet Corp,纽约证券交易所代码:DNB)就是由私人创立,其前身是1841年由刘易斯·大班在纽约成立的征信事务所Merchantile Agency。目前,邓白氏为美国及全球的商业银行、供货商、租赁公司、财务公司、咨询公司等提供企业信用报告和评级服务等11种征信服务以及各种信用管理软件。邓白氏公司在全球有380个分支机构,拥有穆迪、尼尔森等知名子公司。   而美国个人征信巨头益百利(Experian,伦敦证券交易所代码:EXPN)、艾奎法克斯(Equifax,纽约证券交易所代码:EFX)、环联(TransUnion),同样是民营性质,它们根据市场需要提供消费者信用报告、信用管理咨询、市场销售等咨询服务,虽然业务也涵盖企业资信调查,但在消费者个人信用调查方面具有更大的影响力。自20世纪80年代中期以后,市场竞争剧烈,征信行业进入整合时期,独立征信公司的数目急剧下降,从近2000家下降到现阶段的240多家。从数据库的数据总量来看,邓白氏公司拥有7000万个美国企业的数据,覆盖了全部美国的企业;益百利、环联和艾奎法克斯这三大消费者征信企业持有消费者信用档案的数量则分别高达2.4亿份、3亿份和1.8亿份,平均每份消费者档案有20个信息项目。   与此相类似,英国也建立了典型的市场运行模式的征信机构,如英国益百利(Experian)是全球领先的跨国征信集团公司,建立并维护消费者和企业的信用及营销信息的综合数据库,服务于60多个国家、逾10万家银行等机构客户和个人消费者。按照其“提供有分析的信息服务产品,以帮助机构和个人管理风险,并取得商业和金融决策的回报”的业务思路,提供信用服务、决策分析、营销支持和互动服务。   (三)信息提供模式的区分   一类是征信机构由主要的信息提供者投资,征信机构的客户也主要是这些信息提供者。这类征信机构也被称为互助型征信机构,信息提供者往往是征信机构的股东或者主要客户,从而实现信息的共享。比如德国的SCHUFA公司就是由主要的信息提供者建立的。该公司85.3%的股份被银行等各类金融机构持有,其余14.7%的股份被贸易、邮购和其他公司持有。公司的主要客户基本也都是公司的股东。SCHUFA是德国唯一一家信用评鉴与保护机构,截止2010年底,SCHUFA的数据库里拥有6620万自然人以及150万法人的信用记录。此外,意大利的CRIF公司也有类似的性质。   巴西最大的征信机构、甚至还是整个拉丁美洲最大的征信机构Serasa就是典型的行业互助合作模式。Serasa最初在1968年由巴西当时的三个主要银行共同组建而成,后来,它的规模逐渐扩大,各主要银行逐渐加入,现在巴西几乎所有的中、大型银行都是Serasa的股东。   另一类是金融机构等主要的信息提供者与征信机构共同建立一个类似协会或俱乐部性质的组织,该组织的成员共同决定成员间信息共享的方式和类型,任何征信机构若想获得该组织成员的信息,必须首先成为该组织的成员。征信机构与银行等金融机构不存在股权方面的联系,完全由第三方独立拥有。英国的益百利公司就是拥有350多家成员的信用账户信息共享组织CAIS的成员之一,因此益百利虽然是由一家上市公司GUS控制,但作为CAIS的成员,完全独立的第三方征信机构能够与主要的信息提供者进行信息共享。   2000年,由印度财政部和印度储备银行(中央银行)发起,在孟买成立了该国第一家银行信贷信息共享机构——印度信用信息有限公司。该机构为公私合营性质,股东以信贷机构为主体,采取多元化股权的公司制运作模式,内设商业信用征信局和消费者信用征信局两个独立系统数据库。邓白氏和环联公司都作为股东参与该公司的建立。印度其他的征信机构是由早期的管理公司或咨询公司发展而来,并不涉及银行信贷信息的收集,银行信贷信息被印度信用信息有限公司独家垄断经营。   四、我国征信体系建设存在的突出问题   我国社会征信体系建设虽然取得一定进展,但与经济发展水平和社会发展阶段不匹配、不协调、不适应的矛盾仍然突出。存在的主要问题包括:信用信息管理法律不健全;征信管理机构不统一;信用信息分散;征信市场不完善;信用奖惩机制不到位。   (一)法律方面:信用信息管理法律不健全   1.征信相关配套法律法规还不够完善。征信是一个新兴行业,涉及到信用信息主体的相关权利、信誉、隐私等敏感问题。健全的法律框架能够为征信体系的建立和有效运作提供有力的保障,在征信业相对发达的国家或地区,都有较完善的信用管理相关法律。美国在20世纪60年代末至80年代期间,针对征信领域出现的一些问题,制定和完善了一系列与信用管理相关的法律。至今,美国已经颁布了《隐私法》、《公平信用报告法》、《信息自由法》、《信用修复机构法》等十多部与信用管理相关的法律,来规范信用信息的收集和披露。我国虽然颁布了《征信业管理条例》,只是征信业的行业管理条例,但对于社会信用信息主体信特别是个人征信方面的配套法规还不完善。还没有一部规范征信市场行为方面的法律或法规。   2.中国人民银行履行信贷征信管理职能,迄今为止尚没有一部全国性的有关征信管理的法律法规,而且新修改的《中国人民银行法》也没有把管理信贷征信业写入法律,仅仅依靠“三定”方案履行信贷征信管理这一职责,将会使人民银行处于不利和被动的地位。从中国人民银行行政执法权来看,修改后的《中国人民银行法》在赋予中国人民银行对金融机构以及其他单位和个人9种行为进行检查权的同时,也没有赋予中国人民银行对违反信贷征信管理行为的检查权。   3.我国现有法律框架中尚无专门而详尽的隐私权保护的法律,对于哪些数据涉及隐私权需要保密,哪些数据可以向公众开放,缺乏明确的法律界定,使征信活动的建设者往往感到无所适从。由于信息主体、信息提供方、信息使用方、征信机构的权利、义务、责任不明确,缺乏完善的个人征信法律法规保障,因而目前我国个人征信行业发展相对较为缓慢。征信立法滞后导致信用环境没有形成,信用成果的使用缺乏法律支持。信用报告在招投标、政府采购、银行贷款等公共资源配置中没有发挥应由效力,守信和失信行为在公共服务领域没有实现差别化对待。失信投诉无门,只能靠诉讼解决。   (二)管理方面:没有形成有效的多层次信用管理体系   1.政府对信用信息的管理亟待改进。由于社会环境和经济发展水平不同,各国政府在征信体系中虽然都扮演着积极的角色,但其发挥的作用却不尽相同。对于征信发达的国家而言,由于相关法律健全,征信数据在法律的要求和保护下全面开放,政府有关部门的主要工作就在于解释各个相关法律的条款和监管征信业的运行情况。相比之下,我国政府在征信体系中发挥的作用则出现明显的错位。   2.政府对信用信息的管理缺位。一些传统观念使政府继续做着一些已不该由其来做的工作,而忽略了一些本应由其来做的重要工作。有些部门因担心征信数据公开会泄露“内部秘密”或丧失其控制数据的权利,常以加强管理为由控制或垄断征信数据,阻碍了征信业的市场化进程。同时,这种政出多门和多头管理的监管模式运作成本昂贵、效率低下,在无法可依的情况下,很可能造成随意监管和过度监管的混乱。更为严重的是,一些政府部门自己不讲信用,如政策多变、出尔反尔,或从各自狭隘利益出发,纵容、助长不规范的征信行为,失信于社会,使政府威望大打折扣,明显削弱了政府对征信行为和市场的监管力度。   3.缺少一个统一信用信息管理的部门。目前由发改委、人民银行牵头,以部级联席会议方式负责信用信息的管理。目前我国虽已建立了全国联网的金融信用信息基础数据库,但与《国务院办公厅关于社会信用体系建设的若干意见》确定的信用信息采集重点要求,还有较大距离。除了金融信息外,“若干意见”还要求必须以完善纳税、合同履约和产品质量的为重点,采集相关信息。金融信息可从银行、保险和证券机构获得,而企业合同履约、企业和个人纳税以及执法等信用情况,则分散在工商、税务、公安、法院、民政、社保、质检和环保等部门。各行政部门,各管一摊,税务部门负责纳税信用,医药部门负责药品信息,信用信息管理部门多头,信用信息分散。由于部门信息条块分割,相互壁垒,加之不同数据库之间缺乏统一的技术标准,因而信息无法实现互联互通,难以共享。   4.政府设立的信用中心工作机制不够顺畅。按照国家关于社会信用体系建设的总体规划,要求地区、部门、行业先行先试的原则,各地区、各部门、各行业都在本地区、本部门、本行业开展信用体系建设工作,导致信用信息没有实现互联互通,形成地区、行业、部门信用信息数据孤岛,导致全国各地区、各部门、各行业都在低水平、低层次的重复性建设。近年各地成立的信息中心是政府网络信息综合部门。作为政府职能部门,信息中心要具体负责政府网络信息工作的全面管理、组织协调、网络安全和网络运行的维护。与此同时,信息中心还要作为商业中介机构为政府网用户,提供技术咨询、信息技术服务和有关培训服务。这种集裁判员和运动员为一身的工作机制不利于工作的开展。   5.信用建设体系缺乏导向性和分类指导。国家层面就信用信息采集、加工、整理、分析后形成公民、法人信用档案、失信投诉、调查并联合惩戒等均无方向性指导,没有信用分类评价指导意见。   (三)信息方面:各类信用信息分散,不完整   1.信用信息数据条块分割,覆盖全社会的信用信息采集系统尚未形成。征信主体分处于不同的部门和行业,客观上造成了信息的分割局面。如个人信用信息主要来自于银行消费信贷、公用事业如供电、供水、电信等单位的缴费记录以及大学生助学贷款信息;而企业信用信息分别来自银行信贷信息记录、工商部门登记信息、税务部门缴税记录、质监局处罚信息、法院执行信息以及海关、统计局等政府部门的数据信息。信息的分散性给征信体系建设带来一定的阻碍。拥有这些信息的各个部门都有责任加强信用的保密管理,没有无偿向外提供的义务,对向外提供信息后可能引发的责任及后果缺乏必要的法律界定,因此,个体信息的征集统筹十分艰难。   2.各部门信用信息相互壁垒,难以共享。各部门基于安全和部门利益等方面的考虑,主观上也对自己所拥有的信用信息采取垄断式的保护,造成信用数据的部门、行业和区域的分割壁垒。同时,各部门各机构在建设自身的业务管理信息系统时,在信息标识、基础技术等方面缺乏全国统一标准,造成了系统与系统之间信息无横向交流,信用数据的开放机制尚未形成,各相关部门建立的信用数据系统相互封闭,使得信用信息的公开受到阻碍,给征信体系建设的牵头单位开展工作带来很大的不便,从而使信用行业无法快速发展,征信体系的建设也因此进展缓慢。   3.征信资料权威性、系统性不强。征信资料积累是征信体系建设的基础性工作。目前从事征信业务的机构大都以收集与各自业务相关的信息资料为主,局限性大、覆盖面小、可咨询性差,从数量、质量两方面来看。都远远不能满足征信体系建设的需要。与信用有关的大量信息目前分散在不同的行业部门,信息没有得到有效利用。如工商、税务、质监、海关、金融等行业部门都掌握了大量的企业和个人的信息和数据,但各行业部门之间的信息和数据既不流动也不公开,大量有价值的信息被闲置,信息资源浪费严重。多数企业以保守“商业秘密”为由不愿向社会公开企业运营的原始数据,而是分门别类向银行、工商、税务提供不准确、甚至虚假信息,致使征信信息的可靠性打了折扣。另外,目前国家尚未建立个人财产申报制度,个人及家庭的收入状况不透明,缺乏对消费者进行信用记录的基础数据,因此居民个人信用记录采集更加困难。   4.征信数据库管理落后。建立完备的征信数据库,并以市场机制来经营征信数据库,是构建征信体系的重要任务。美国邓白氏公司的企业资信数据库内动态存储有全球5700万个企业的完整资信档案。而截至2008年3月末,我国的企业信用信息基础数据库仅收录企业和其他组织1357.5万个,而且征信数据做不到及时、动态的更新。通过对商业银行系统应用情况调查中,普遍反映企业信用信息更新不及时;有的企业贷款已结清,在系统中仍然体现;企业大事记、欠息信息不准确、不完整。一方面影响了企业的信用,另一方面又给商业银行开展贷款调查工作及贷后管理带来不便。   (三)市场方面:征信市场机制不完善   1.征信管理面临发展与规范的矛盾。征信机构的主要业务是采集、加工、整理信用信息,并对外提供服务。出于满足信息使用者需要的角度,征信机构往往希望采集和提供的信息更为丰富。虽然这可以迅速发展业务,但容易侵害信息主体的权益,引发违规行为。对于监管者来说,为避免违 规自然应当加强监管。相对于一些地方存在的的过度监管倾向,目前从总体上看,主要问题是对征信机构的业务监管尚不到位。我国虽然明确规定人民银行“国务院征信业监督管理部门”,但如何管理,特别是对不同征信机构的分类管理,没有具体规定,人民银行缺乏必要的管理手段和管理依据。尽管资信评估、信用担保、资产评估、房地产评估等机构尽管有相应的审批部门或主管部门,但这些审批部门或主管部门只是对机构准入进行资格审查,对于具体业务的运作则同样缺乏有效的监管。   2.信用评价标准不统一,信用等级评价混乱。国家标准“三等九级制”没有得到落实。各地区、各部门、各行业分别自创体系四等十级、二等五级等等参差不齐。行政部门推出草率的黑名单制度,部分黑名单制度不科学,甚至与现行法律法规相抵触。由于各部门各自为政,信用没有一个综合评价,纳税信用由税务机关评定,药品安全信用等级由药监局负责。例如,企业纳税评级可能良好,但是信贷或其它信用可能较差,如何整体评价该企业信用等级?尚属一个没解决的问题。这不仅直接影响覆盖全社会征信体系建设,而且造成了信用信息主体信用信息的不完整,无法给出一个全面的、客观公正的评价。   3.征信机构尚不成熟,发展任重道远。我国征信市场发展的历史不长,与发达国家成熟的征信市场相比,目前市场基础仍较为薄弱。从征信机构看,我国征信机构总体实力较弱,公信力不强,在产品开发、征信技术、内控机制等方面,还存在较大差距,行业活力不足。从征信产品看,现有的征信产品较为单一,产品创新较少,不能完全满足多层次市场的需求。从征信服务看,服务体系不成熟,服务行为不规范。从征信需求看,企业和个人对征信产品的需求还局限于较小的范围,距离全社会的广泛应用还有很大的距离。   4.征信难,规范的征信市场没有形成。征信条例要求,征信行为需经被征信人同意,使得个人征信严重受限,另外政府部门信息透明度不够造成征信难的格局;征信数据来源单一,导致了采集数据既没有使用价值,也没有市场价值;同时,征信成果使用的市场没有形成,造成征信业(除央行征信中心外)全面亏损,对征信业发展不利。社会参与的空间性严重不足。《征信条例》规定征信行为只能是公司行为。社会信用体系建设总体规划没有社会参与的空间和依据,严重挫伤了社会参与征信体系建设的积极性。社会组织是中国特色征信体系建设的“潜力股”,没有被重视。总体来看,征信市场的供、需两方面都存在不足的问题,我国征信业的持续发展面临较大困难。   5.征信从业人员队伍建设亟待加强。征信业是一个新型的行业,随着市场经济的发展和信息量的日益膨胀。对征信从业人员的法律、计算机、金融、会计、工程、统计等综合性素质要求越来越高,迫切需要高素质的复合型管理人才和业务人员。我国与社会信用有关的大学教育刚刚起步,征信专业的人力资源较为匮乏,以征信产品和服务为主题的各类培训开始增多,但师资和教材水平急待提高,从业人员的执业水平低下,甚至有些从业人员抵挡不住金钱的诱惑,违背基本职业道德,出卖自己的良心,故意提供虚假信用信息,严重制约了征信业的健康发展。目前我国征信业人材极度匮乏,国内具备信用信息采集、加工、整理、分析、信用评价、信用调查、失信受理、失信联合惩戒等专业性人才十分稀缺,现状是调动行政干部来开展此项工作。征信业从业人员总体偏少,高级人材更为稀缺,人员总体素质提升较慢,人材培养的长期机制尚未形成,征信业与其它行业之间的人材流动不畅,人材引进难度较大。   (五)奖惩方面:守信奖励和失信惩罚不到位   失信惩戒机制缺位,诚实守信的社会环境有待改善。我国市场经济体制建立的时间不长,全社会诚信意识还比较薄弱,各经济主体为争取自身利益最大化而失信的行为时有发生。这既有诚信意识淡薄的问题,也有失信成本过低的原因。从国家层面看,尚未全面建立起“守信激励、失信惩戒”奖惩机制。此外,《政府信息公开条例》虽然已对政务信息公开作出了具体规定,但在执行过程中,各部门掌握的各主体的信用信息尚未全部公开,失信主体的信用信息的缺失,削弱了信用信息的完整性,不利于信息使用者形成对该主体信用状况的准确判断。   总之,在我国尚未形成覆盖全社会的征信系统,社会成员信用记录严重缺失,信用服务市场不发达,服务体系不成熟,服务行为不规范,服务机构公信力不足,信用信息主体权益保护机制缺失;社会诚信意识和信用水平偏低,履约践诺、诚实守信的社会氛围尚未形成,守信激励和失信惩戒机制尚不健全,守信激励不足,失信成本偏低。造成重特大生产安全事故、食品药品安全事件时有发生,商业欺诈、制假售假、偷逃骗税、虚报冒领、学术不端等现象屡禁不止。   五、完善我国社会征信体系建设的建议   加强征信体系建设的实质是解决全社会征信产品的供给和需求问题。由于征信产品不仅具有一般公共产品收集上的征集性和强制性,同时还具有一般公共产品所不具备的消费主体的特定性和消费过程中的增值性。因而我们可以把征信体系建设的基本思路概括为:在政府主导的前提下建立市场机制,即“政府主导、市场运作、共建共赢、注重实效”。   “政府主导”是指通过立法明确政府是征集信用信息的唯一合法主体,建设统一的覆盖全社会的信用信息征集平台是政府的职责,政府各部门和各级政府要将此职责纳入自身工作,征信管理部门(现为人民银行)在政府的指导下负责推动具体工作。   “市场运作”是指通过市场机制凝聚各方力量,组织征信体系各方通过市场化运作实现征信事业的可持续发展。   “共建共赢”是指征信体系建设是全社会的共同职责而非某个部门的义务和特权,各方在共建征信体系过程中,以利益机制把各方捆绑在一起,共同拥有、共同受益。   “注重实效”是指必须根据征信体系建设的目的要求以及信息收集的难易程度,明确征信边界,厘清信息范畴。既要满足征信应用的目的和要求,尽可能多的收集一些企业和个人的行为信息,同时也要服从信息收集的成本要求,按照从易到难,由核心到非核心的原则拓展边界,防止陷入信息收集难、更新难、应用难的境地。   借鉴市场经济发达国家征信建设的经验,结合我国国情,在各个部门和各级政府的支持下,充分利用互联网技术,创造性地建立用大数据进行社会征信的新模式,实现具有“覆盖全国、跨行业。标准统一”和“全面、客观、及时”的全国征信系统,让国家法律、政策、监管信息得到有效延伸,让“信而有征”变为可能。   (一)建立和完善多层次信用法律制度   1. 研究制定《征信管理条例》配套规章制度。加强信用及征信法规制度建设,开展《信用法》,《信用信息法》等法律的研究,推动联席会议各成员单位不断完善本部门内部信用建设相关的规章制度。《征信管理条例》确立了征信经营活动统一遵循的制度规范和监管依据,解决了征信业发展中的法律保障问题。依据《征信管理条例》规定的业务规则,需要尽快出台征信业务活动的管理办法和征信业务投诉相关政策规定,依法规范信息提供者、信息使用以及征信机构的行为,明确信息主体投诉的范围、投诉处理流程、投诉时限等内容,落实《征信管理条例》保护信息主体的合法权益的要求。   2.研究制定评级业务法律制度。要根据对信贷市场和银行间债券市场评级业务的管理要求,研究制定评级机构业务和评级程序的规范,提高评级质量和评级的透明度,促进评级产品的应用。人民银行应会同相关部门研究制定统一的评级市场管理办法,做好分工合作,加强部门之间的协调,完善评级业务的管理,规范评级业务行为,防范得益冲突,保障评级市场健康发展。   3.建立信用信息标准体系,扩大信用信息应用范围。要建立统一的信息主体标识规范、征信基本术语规范,为扩大信息采集范围,促进信用信息共享和应用,提供统一的信用技术参考。要研究层级清晰、结构完善的征信业总体标准和基础类标准体系,提高征信标准化工作的适用性和科学性。   4.加快制定《隐私法》,以使消费者信用服务和管理有法可依,对个人信用管理应从过去过多的行政执法过渡到司法执法。   (二)做好顶层设计,组建国家统一的信用管理机构   在联席会议的基础上,成立国家信用信息管理局(或中心),负责采集、整理,分散在各部门、各地区的法人、自然人的信用信息,归类存档。   1.改革国家社会信用信息管理机构,在部级联席会议的基础上,成立国家社会信用信息管理机构(暂名为国家征信中心或国家社会信用信息管理局),从组织上切实加强对社会信用信息及征信业的管理、各主体信用信息的采集、整理和归档。征信业负责征信产品的开发、利用和推广。组建国家征信中心(局)的基本设想是,在现有的人民银行和各省区的信息中心的基础上,通过“两级法人、四级运营”的公司化组织形式,自上而下设立各级征信中心。全国性的征信(总)中心由国家出资建立,赋予独立法人资格;各省区征信(分)中心也作为独立法人,由征信(总)中心和各地政府共同出资、联合组建。原则上由征信(总)中心参股、控股。征信中心(法人)采取收费制,实行自负盈亏,但不以盈利最大化为目标,其收费以自身可持续发展为原则。市、县征信中心为非独立法人,作为各省区征信(分)中心的分支机构,负责运行和管理。通过这种以资本为纽带,联结各方利益关系,最终形成上下左右一体化的征信组织格局。通过采用这种公司化市场运作的组织形式,以有效解决征信发展的动力机制,实现人力、物力、财力的可持续性和开拓创新问题。   2.按政府主导、社会参与的原则,设计覆盖全社会具有中国特色的社会征信体系。请国内社会信用体系建设实践专家设计国家统一的信用平台,明确信息采集、加工、整理、分析,形成公民、法人信用档案规范;设计失信投诉、调查、失信联合惩戒方案执行措施和规范;设计全社会统一的信用分类管理方案,按A、B、C三等九级国际惯例区别对待的措施和分类标准,彻底厘清社会信用体系建设的思路,形成中国社会信用体系从上到下一个平台、一个思路、一盘棋格局、一个标准等统一内容。   3.国家设立统一的社会信用信息基础数据库。完善对金融信用信息基础数据库和社会信用信息数据库两大数据庫接入机构的管理,重点防范接入机构违规查询和违规使用金融信用信息基础数据库,逐步实现对接入机构的实时监控和违规预警。总体设想是在现有的人民银行民建成的金融信用信息基础数据库的基础上,按照《国务院办公厅关于社会信用体系建设的若干意见》确定的信用信息为工商、金融、纳税和执法四大重点领域的要求,将原分散在各政府部门的工商、纳税和执法信息,全部纳入社会信用信息数据库中。在这一过程中,以促进信息公开和资源共享为主要职责的,我国社会信用体系建设部际联席会议,应当发挥关键作用。国家信用信息管理局作为建立社会征信信息基础数据库的具体执行部门,应当认真做好以下工作:一是制定和发布数据库开发建设的基本标准规范,促进信息跨部门、跨行业共享和应用。二是建立征信信息基础数据庫的管理制度,规范各部门报送、查询和使用相关信用信息的行为。三是完善各类机构的接入管理,使机构接入审核规范,接入和退出有序。通过统一技术标准,完善配套法律法规,确保数据庫数据的完整性、可靠性和实效性,维护我国征信体系的权威性。   4.各司其责,形成征信合力。在借鉴国际经验的基础上,我们认为,我国现阶段应建立一种综合型征信组织架构,即以政府为主导,以民营中介机构为主体,以征信业行业协会为纽带的征信体系。具体操作是:设立国家征信局(或中心),负责制定社会信用信息标准;制定征信业管理办法,负责征信业的管理;负责协调各部门,采集分散在各部门、各行业的原始信用信息,形成社会各主体(法人和自然人)信用档案,并负责对信用信息档案的管理。信用评价公司(中介),与各级社会信用管理中心签订协议(保密),可有偿使用信用管理中心的法人、自然人的信用信息,但必须由授权。在遵守信用信息使用法律的前提下,整理、加工成征信产品,并提供给需要者;制定信用评级标准,承担对信用主体的信用评级。   (三)市场化运作,大力培育专业征信机构   大力发展信用市场,培育征信机构,形成征信业。按照“特许经营、商业运作,专业服务”要求,积极发展专业征信机构,努力培育功能完善的征信市场体系   1.培育品牌征信机构,提高征信市场总体水平。对一批实力较强、规模较大的征信机构给予扶持指导,帮助其进一步做大做强,成为全国性和区域性的征信龙头企业,并在国际市场上具有影响力。要积极扶持征信机构的多元化,鼓励国内中小型征信机构重组并购,提高征信市场的整体水平。征信机构公司治理和内部管理机制。要引导征信机构以职责清晰、权责分明为目标,强化公司治理和内控机制建设,督促征信机构建立健全决策机构、监督机构和经营管理层相互制衡的法人治理结构,健全内部管理。   2.依法推进征信市场对外开放。要在有效监管、完善制度和维护信息安全的前提下,循序渐进,依法对外开放征信市场。要支持我国评级机构择机“走出去”。在立足本士市场、提高自身实力的基础上,支持我国征信机构根据自身意愿和能力,跨境进行多角度多层次的竞争和合作。要鼓励学习和借鉴发达国家先进的征信管理理念和方法,积极参与国际标准制定,提高国际交流合作水平。征信机构要在对外开放和交流过程中加强人材储备和自身实力的积累。提升征信业的服务质量,提高产品创新能力。要引导征信机构根据市场需求,加强产品创新,拓展征信服务的领域和范围,提高服务质量和效率,增加征信市场的有效供给。   3.按照促进征信业可持续发展,有效保护信息主体合法权益的监管要求,切实加强征信机构的管理。全面落实《征信管理条例》和《征信机构管理办法》的各项规定,区别管理企业和个人征信机构,重点加强个人征信机构管理,充分体现对信息主体权益和个人隐私的保护。对从事个人征信业务的机构实行许可制,对从事企业征信的机构实行备案制。健全市场准入、退出的管理制度。开展现场和非现场征信检查,重点是防范个人征信信息泄露风险,确保信息采集、提供的合法性,确保信息系统的安全。   (四)改进信用评价方法,实施科学、完整的评价体系   1.废除黑名单制度。许多部门和单位对信用评价标准模糊,推出的“黑名单”、“黑红名单”制度,不科学、不合理,甚至有违法的嫌疑,各行政部门应尽快取消信用“黑名单”或“黑红榜”,统一使用国际惯例和国家标准AAA、AA、A、BBB、BB、B、CCC、CC、C三等九级制的信用状况标准区分。推进信用评级市场管理方式的改革。要完善信用评级机构备案制度,优化信用评级机构统计监测和信息披露机制,提升评级过程的规范程度,落实信用评级机构的工作报告和财务报表审计要求。   2.鼓励信用消费者向专业征信机构(社会中介组织)购买服务,破除体制、机制障碍。社会组织是非营利性的独立第三方机构,利用社会组织不需要机构、编制、人员等,且效率高的优势,高效推动征信体系建设实现跨越式发展。例如,内蒙古信用建设服务中心就是专业提供政府购买信用建设服务的社会组织,提供包括调研、方案、制度、法规、标准、数据库建设、信用评价、失信投诉受理、调查、失信联合制裁方案等全方位服务。专业化程度、效率都是国内顶级水平。   3.鼓励征信产品的采用。征信产品使用环境的营造需要通过立法来推动,明确在招投标、政府采购、银行贷款等公共资源配置中要求强制使用信用报告制度,鼓励守信行为,限制失信行为。明确失信投诉、受理、调查和失信联合惩戒的措施等。   (五)建立健全覆盖全社会的守信激励和失信惩戒机制   科学优化信用信息使用。客观如实记录法人、自然人信用行为,按主观故意、主观恶意、非主观故意等情形,分别对失信行为进行惩戒,杜绝金融领域使用“毛信用信息”作为惩戒相对人的依据。同时惩戒是手段不是目的,应当给予失信行为人改过的机会,完善信用记录修复制度。   1.加强诚信宣传和文化建设,普及信用文化和信用意识,加大舆论宣传和监督力度。 形成“讲诚信、守信用、用信用”的良好社会氛围。建议将法制和信用教育一并纳入中小学思想品德课程。分别在大学校园和社会中开展鲜明案例警示守信。将信用管理类专业设为硕士研究生和本科学科,注重培养信用信息采集、加工、整理、分析,信用等级评价、信用调查、失信惩戒等方面专业人才,实现社会信用体系建设的可持续发展。   2.在新的立法或现有的规章中嵌入信用审查制度。要在政府采购、工程招投标、政府资金扶持、人材招聘、项目审批、评优评先、保障性住房申请等活动中实施信用审查和信用淘汰制度。建立严重失信黑名单信息征信和信息共享披露制度,加强法院民事案件执行、保障房申请、工程建设领域治理、商业贿赂治理、安全生产管理等严重失信信息录入征信系统工作,通过信用网推进信息共享和信息披露,健全失信制裁社会联防机制。   3.加强对企业和个人行为的纪录和管理。公安部门要强化对个人身份的管理,不允许公民拥有多个身份证明、不允许个人随便更名、保留个人的指纹记录,工商局不准有不良信用记录的公民或外国人注册成为一个新公司的股东或最高管理职位等。对严重失信行为的企业,不能因为其破产或被清算就将其不良信用记录完全消除,而是要随着其主要负责人和企业法人一起走。将那些不讲信用的不法商户从市场中剔除出去,并在一定长的时间内阻止他们再度进入市场。   4.征信从业人员和机构必须依法收集、整理和使用征信数据,对恶意篡改征信数据或提供虚假信用报告者,要给予法律制裁,决不姑息迁就。
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